座落于大阪湾畔的神户，缘于得天独厚的地理环境，使其成为日本自古以来对外交通的联络要津。从平安时代开始对宋贸易，成为日本与中国交流的枢纽，乃至于1868 年对西方国家开港，转而化身为日本接触西方的新起点，东西洋文化于此交错融合，让这座城市在古典和风中平添许多异国气息。

　　而在二次大战时期，神户并未遭遇严重的空袭，有不少二战之前建造的木构建筑保存下来，街廓也没有太大的改变，搭配传统的砖瓦房屋，让许多街区都留有昭和初期的风情。狭小弯曲的巷弄与栉比鳞次的木造民居，成为神户的一大特色，却也因为这些特点，在1995 年的阪神淡路震灾中造成救援困难，引发不断蔓延的火灾，导致大规模的财物损失与人员伤亡。

　　这样一座古老而又现代的城市，是如何走过震灾期间的种种考验，汲取教训后复原重建，营造出令市民安居的生活呢？带着这样的疑问，我们来到了位于神户市南端的长田区，在曾经主持过阪神淡路地震重建工程的垂水英司先生引介之下，造访目前负责野田北部地区协议会事务的河合节二先生。

野田北部地区协议会的河合节二先生解说小区在震灾发生后的情况。

　　小区间的居民群体意识

　　神户市的长田区属于密集住宅区，各家户的房屋紧邻，住宅空间也不大，所以居民之间往来相当频繁。河合先生打趣地说，当时邻里间的关系已经是处于一种「再多就不行了」的紧密状态。加上地震发生的时间为清晨5 点多，多数人都还在家中尚未出门，因此可以比较容易断定家中成员是否都平安、左右邻居还有没有人受困尚未救出。

　　对照神户市此次震灾的资料，遭逢建筑物倒塌而受困的民众里，大约有1 千9 百人是由消防队等救援，而由邻近居民救助的民众则有1 万6 千人。河合先生解释说，日本人是很注重群体的社会，加上邻里关系往来密切，一旦发生灾害的时候，左右邻居一定会伸出援手。

　　他也举2016 年的熊本地震为例，当时有很多的学生牺牲，是因为没有掌握到外地学生的资料，在救灾的时候无从得知有哪些人还受困没有救出、要去哪边寻找这些外地学生等等，「一定要让大家知道你（住）在这边，这是最重要的防灾工作。」

　　灾后重建过程中的公共参与

　　在野田北部地区，有高达95% 的房屋因为地震或火灾而毁损，因此后续的重建也就分外重要且急迫。然而政府未曾考虑到原先土地、建筑物的产权关系，就迅速地清除掉所有的瓦砾与废弃物，使民众产生不少疑虑。

　　河合先生回忆道，当时隔壁的小区，就因为居民们对于个人产权较为保护，不愿意和政府或相关单位进行协议，反而使重建工作难以开展；而野田北部小区居民的共识是希望能尽快开始重建，因此对于土地权份以及重划的工作抱持较为开放的态度，希望能够早日达成协议，也引入建筑法规，让重建后的街区市容能够整齐而一致。

　　而在这段重建的期间，政府也安排学者专家担负起顾问的角色，和协议会配合，一同规划并推展重建工作。

　　「嘴巴说说当然很简单，好像只要依照那个条例赶快把它做好就行了，可是真的执行的时候，你必须要得到这边所有住民的同意。为了达到共识，就必须不停地去开一些集会说明，让他们知道、取得认同，所以其实花费了非常多的时间跟精力。」加上旧市区中原先有许多违章建筑，同样面临居住与财产权的问题，协调工作也就格外辛苦。

左图为现今小区的街景，对照右图地震前居民们各自占用的情景，巷道显得开阔许多。

　　以小区内部的巷弄为例，在地震发生前，原本的巷道宽度大约是3 公尺，加上居民们习惯在自宅前种植花木，摆放盆栽等作为装饰，巷弄也就更形狭窄，不仅造成安全与空间上的不便，视觉上也有杂乱无章的感觉。

　　因此在规划重建时，协议会便与居民达成共识，各个家户都让出了50 公分的空间做为道路，再将大门与围篱往后撤退50 公分，并要求住户们不能在路边摆放或堆置私人物品，让巷道变得清爽开阔许多。在土地产权的争议尚未落定前，先将道路的部分构筑出来，不仅让街区的外观看起来整齐、具一致性，也有利于推动后续的重建进行。

　　小区内令人印象深刻的，还有步行街道的铺设与美化工作。小区范围内共有28 条巷道划为步行区，地砖上装饰着各自的代表花卉，然而完成的时间却从2000 年横跨到2007 年。河合先生解释，这些巷道的铺设工作，是由这一段的居民全体同意之后才会进行，假若没有取得所有人的共识，铺设的顺序就会越来越往后。

　　这在我们看来有些不可思议，但也说明了在小区事务中，民众的参与是相当重要的部分。或许也是藉由这样的安排，让居民更加有公共事务的意识吧！

　　而在神户市内，也透过土地重划、住宅地区改良计划及密集街区整建促进计划等等方式，试图改善旧城区中房屋街道过于密集的状况，并针对震灾中造成严重损害的因素，提出重建时的规定与要求。如提升住宅的耐火性、以提高防灾力为目标进行新的区域规划等等，以及在城市街区整建计划中，建立以街区居民为主体的支持体系。让防灾成为城市规划中的考虑重点，也特别凸显出民众在防灾体系中的重要角色。

野田北部地区内步行街图，左侧也标识出每一条巷道的代表花卉与完成的时间。

　　灾后日本社会中，自助、共助与公助的角色

　　对于日本社会来说，阪神淡路地震包含有许多重要的意义。由于初期政府对于救灾的整合投入不够迅速，救援行动倚仗地区内居民的互助；加上重建时期全国各地的志工团体纷纷投入复原工程，因此阪神淡路地震被认为是日本的「志工元年」。

　　在此之前，日本社会对于「市民社会」（Shimin Sakai，英译作Civil Society）的认识，几乎是全然的政治想象，多半会被解读为西方自由主义影响下的政治思想，亦或是二战后左派知识分子倡议的社会主义政治模式。

　　然而在震灾的救援与重建过程中，志工团体与非政府组织（NPO）扮演了至关重要的角色，使得日本社会开始广泛重视志工与非政府组织的功能；新兴的自治意识和更强的小区团结意识，也让社会大众对于「市民社会」有了不同层面的定义跟想象，延伸出更加贴近现代「公民社会」的意涵。

　　在大型灾害发生时，政府与外界的援助或许无法及时到达灾区，此时地区内部的防灾力就显得至关重要。有鉴于在震灾的受害者之中，高龄者占有相当大的比例，神户市从1997 年开始，便将防灾减灾教育与长者的福利活动相结合，并以市内的中小学为核心划分区域，由其中的各种民间协会、组织通力合作，市政府则提供小额资助，进行防灾与减灾的培训活动。

　　居民与专业救灾人员一同编制小区安全地图，也学习遇到灾难发生时，除了自保之外，还能如何援助长者或残疾人士等有特殊需求的人。

　　日本政府在平成14 年（2002）版的白皮书中，就加入了个人与居家日常的防灾准备工作，以「自己守卫自己」为基础，进行对于灾难的准备工作，如加强住宅抗震、准备急难物资、参与防灾训练等等。

　　从居民保护自身安危的「自助」，进而到小区邻里、社会内相互支持的「共助」，以及政府与公共团体提供的「公助」，3 者间有不同地方的分工与职责，也申明了每个人都应该有直接面对灾害的准备。而居民、组织所共同生活的城市空间，也仰赖软件与硬件的改造，由市民共同参与，构筑起具有社会连带、能共同抵御灾害的城市。

人与防灾未来中心内，列出防灾与重建工作中自助、共助、公助的重要性。

　　寻找人与自然和谐共存的可能

　　参观神户海滨的「人与防灾未来中心」（人と防灾未来センター）时，该中心高级研究员小林郁雄老师向我们介绍，这里不但展示了阪神淡路地震的纪录与数据，每年春秋两季，日本国内的专家学者也聚集于此，交流各种关于防灾的新消息与想法；遇到灾变时，此处的防灾设计也能提供空间，作为救灾的指挥应变中心。

　　而在野田北部地区的大国公园，在震灾中被火灾波及烧焦的树木，剥除外部熏黑的部分后，至今仍然屹立在公园中。公园内的广场也展示许多旧照片，呈现震灾前的街区样貌，以及地震时房屋倾倒的受灾程度，为当年的事件留下记录。

　　「其实我们有考虑过，因为时间都过这么久了，有人提起说是不是该把它撤掉，可是我们很不希望这么惨痛的经验就完全风化掉，让大家都忘记也不见得是好事，所以我们还是保存原来的想法，把照片放在这边，当时受到一些影响的街灯，也都保留在这边，让大家可以看到曾经有这样的事。」河合先生这么解释。

　　尽管阪神淡路震灾已经过了20 多年，位于大陆与海洋之间的岛国依旧面临许多灾害的考验与威胁，且以过往的经验为鉴，不敢有一丝轻慢。

　　能让人们具备防灾意识、降低灾害风险的，并非是过往遭受灾难的经验，而是小区与家庭内的教育，鼓励民众不断进行防灾工作。

　　然而随着安稳无灾的时日渐久，个人对于灾害的防备心可能也会逐渐下降。或许在小区工作中，也应该持续提醒小区内的居民保持防灾意识、协助规划防灾的对策，做好随时应变的准备。不仅对于未来可能降临的风险具备警觉心，也带领大家思考，在面对极端气候日增的情况下，发展出和大自然共存与共生的韧性，找回人与自然和谐共处的可能。（任真摘）