美国流浪乞讨群体组成和现状

　　流浪和乞讨是两个不同概念，总体来说流浪人员不一定会进行乞讨，但绝大部分乞讨人员都是无家可归的流浪者。美国的工作重点主要是解决流浪者的社会问题，对乞讨者的工作也纳入了这一工作范畴。下面主要以流浪者群体为主来对美国相关情况进行分析。

　　美国官方将流浪人员称为无家可归者（homeless）。目前尚无联邦层面对无家可归者的统一定义，但大部分相关机构，例如住房和城市发展部（HUD）、退伍军人事务部（VA），无家可归服务部（DHS）等都使用了麦金尼-凡托无家可归者援助法案（McKinney-Vento Homeless Assistance Act）的定义为工作依据。麦金尼-凡托无家可归者援助法案对无家可归者的词条释义为：缺乏固定、定期及适当夜间居所的个人。夜间住所是指一个可控（supervised）的公共或私人住所，旨在提供临时生活住宿，可以是一个适合收容人的设施，或可作为人常规睡眠场所的地点。据统计，从2016年至2017年，美国共有553742人次无家可归，大约三分之二（65%）曾进入紧急收容所或者过渡性住房，约三分之一（35%）露宿。具体分类比例如下：

　　根据无家可归者的特点，美国相关部门主要把无家可归者分为五类：个体、有儿童家庭、无伴侣青年、退伍军人、习惯性流浪（Chronic Patterns of Homelessness）个体。住房和城市发展部（HUD）对这五类的最新统计如下：

　　在无家可归者的地理位置方面，据2017年美国官方最新统计显示，加利福尼亚州、纽约州、佛罗里达州、德克萨斯州和华盛顿州，五州的无家可归人次（experiencing homeless）占2017年度统计数量的一半。加利福尼亚洲和纽约州的人次数量最多，同时有较高比例的无家可归者，平均10000人中有34和45人，而国家平均比例是17/10000（人）。

　　美国当前流浪乞讨群体救助和管理的政策措施

　　在乞讨行为的合法性层面，美国宪法未专门定义乞讨权力。普遍认为，乞讨者的权力来自于人身自由权产生的人们的行动自由权与旅游权和受平等保护权。依此承认成年人有权利和自由进行乞讨，但儿童无权乞讨，如果有家庭儿童或孤儿进行乞讨，相关儿童福利部门会直接进行干预，安排乞讨儿童接受相应福利和教育保障。对成年人的乞讨行为，美国各州和城市拥有自主立法权，主要采取立法和行政性措施进行限制。但具体法案各州差异较大且存在广泛争议,例如反乞讨法（anti-panhandling laws），有美国人权组织认为其违背基本宪法精神，一直质疑其合理性。

　　根据不同类型的无家可归者，美国相关部门制定了相关一系列救助(assistant)法案或法规条例,例如帮助家庭拯救家园法案（The Helping Families Save Their Homes Act of 2009），麦金尼-凡托无家可归者援助法案等。其他专项法案（例如“让每一个学生都成功”法案（The Every Student Succeeds Act））中同时也有对特定无家可归群体的救助措施。这些法案对五个无家可归群体的救助和管理具有指导意义。法案的目标制定及实施策略由联邦政府19部门及各州政府负责，而住房和城市发展部（HUD）和卫生与公众服务部（The Department of Health and Human Services, HHS）是政府救助体系中的主要部门。

　　在流浪乞讨行为的管理方面，通过对美国主要城市相关法律法规的检索发现，对流浪乞讨的管制主要基于保障公众安全和个人人身自由两个原则设立，各地严格程度不同。总体来看，可以概括为：（1）“禁讨区”，在可能造成人身威胁或引发事故的公共区域内禁止乞讨，例如银行出入口、取款机附近；公共场所安全通道；公共交通站（公交车站、地铁站和机场等）等。（2）禁止强制乞讨（aggressive panhandling），该类法律或行政命令各地大同小异，一般以不对他人造成干扰或威胁为原则。以纽约市的法律为例，强制乞讨指靠近或搭讪他人；乞讨之前、乞讨过程中及之后尾随他人；通过询问进行乞讨或直接讨要；如果该行为旨在或可能导致正常人（reasonable person）担心对自己或他人造成身体伤害，损害或丢失财物，或犯下刑法第10章规定的对自己或他人的任何违法行为， 或以其他方式恐吓而获取钱或其他有价值财物；以及遭受不合理的阻碍，干扰或惊吓。

　　纽约市流浪救助模式和实施工作

　　根据美住房和城市发展部（HUD）2017年年报显示，美国无家可归者中，以城市流浪者居多，占到无家可归人数的一半。综合前面三部分的统计数据及法律分析结果，下面以位于无家可归者人数排名第二的纽约州，同时也是全美最大城市的纽约市为例，来探析美国城市在流浪乞讨问题上的实施方法和具体工作内容。

　　1、纽约市无家可归服务部（DHS）的购买社会服务流浪救助模式

　　纽约在80年代新公共管理理念盛行时期，为了减轻政府负担和更有效提供对无家可归群体的救助，开始了民营化改革的进程。政府逐步将提供与救助相关的公共产品和服务上的一部分职能以合同出租转交给非营利部门或企业，由社会与政府共同承担相关救助责任。1997年，纽约市无家可归服务部（以下使用缩写DHS为简称）在全美首创了薪酬奖励救助机构的政策先例，这也是纽约在流浪救助政府工作模式上的一个创新。它以资金的方式奖励与该部门签约及直接经营无家可归者救助站的机构，这意味着将实施救助的政府机构进行民营化调整，用绩效奖励的方式把救助服务转向社会，以此来取代政府部门自身的直接救助绩效指标。这项政策的具体产出是评估参与救助的社会组织的救助结果，包括救助的数量、提供服务的水平和质量等，通过结果导向进行奖励。与此同时,政府部门更专注于宏观政策设计及调整，以及开发更多样化的救助项目。随着政策的调整，部门工作方向也由最初的临时安置调整为使无家可归者能够独立生活。

　　2、纽约市无家可归服务部（DHS）的流浪救助工作

　　纽约市无家可归服务部（DHS, NY Department of Homeless Services）是纽约市负责无家可归者安置的主要政府机构，拥有2000名员工及约10亿美金年预算，负责纽约市5个辖区的无家可归安置工作。DHS与其他公共机构和非营利性合作伙伴合作，通过多种战略设计，目前主要工作目标是防止无家可归者出现问题，减少街头无家可归现象，帮助无家可归的纽约市民从避难所过渡到永久性住房；并且履行其法定任务，为无家可归者提供临时紧急庇护所。

　　纽约市的庇护所救助体系一直以来被认为是全国最完善和全面的，以无家可归服务部提供的住屋服务为例，该项住房服务同时包括医疗、心理辅导及戒毒等服务，是从收容到相关专业救助的一站式服务，也就是除了临时庇护场所之外，可以提供医护人员、社工及心理辅导专业人士，也有针对精神病康复者或戒毒人士等住宿服务，提供的过渡性房屋住宿期根据申请者条件最长时间总计可达5~7年。这些临时庇护场所只有少部分是直属DHS或由DHS负责运营，更多的是属于通过该部门相关审核评估的社会组织和代理商，由DHS以合同方式委托运营。需要帮助的无家者可以通过网站、电话、手机应用APP及接待处等直接从DHS获得帮助，也可以联系相关志愿者和DHS的街头拓展队工作者寻求帮助。

　　同时,DHS搜集直属救助站和拓展队提供的信息，以及合作各方的反馈，与志愿机构及学者进行相关统计研究，每年制定房屋供应和其他与无家可归者相关的政策和战略；以及审核评估社会组织或企业提供的住房、医疗等服务，与其他政府部门沟通协调；从而保障整个城市的无家可归救助体系良好运作。

　　3、纽约市民间团体的流浪救助工作

　　除了政府救助外，美国非营利组织（NPO）也是解决流浪乞讨问题的重要组成力量。美国NPO发展已趋于成熟，与政府合作的同时，也独立开展对无家可归者的救助活动。以无家可归者联盟（Coalition for the homeless）为例，该组织是全美最老的倡导和直接服务型组织，其活动资金主要来自筹款和政府资助，业务范围包括诉讼、公共教育和直接服务。下面以该组织直接服务中的中央食品计划（Grand Central Food Program , GCFP）为例，简述其具体工作方式。

　　该项目发端于1985年，当时一位无家可归妇女在中央车站因饥饿死亡引发了市民和社会组织对无家可归者食物供应问题的普遍关注。从那时起，该项目经过32年发展已成为美国最大的流动餐车厨房。每天晚上，无家可归者联盟的三辆面包车都分别开往纽约市不同地点，为无家可归或生存困难者提供约800~1200人份的热炖菜、面包、新鲜水果和果汁或牛奶，如果是寒冷天气同时提供外套、帽子、手套和毛毯。在其32年历史中，该计划已经发放超过700万份食物，并且从未间断。长期街头工作使该组织与一些难以接触并被极度边缘化的无家可归者建立了可靠的信任。该团队同时包括一名移动外展工作者，通过彼此信任，把这些无家可归者群体与其他改变生活的服务业务对接联系起来，帮助他们接受进一步救助，例如精神病治疗、医疗、药物滥用治疗，或者联盟及伙伴组织提供的住房等其他重要福利。

　　美国流浪救助工作发展规划

　　美国无家可归工作协调委员会（USICH）在《预防和终结无家可归的联邦战略规划（2018-2022）》中提出，在终结无家可归现象的宏观目标之下，未来美国无家可归救助工作将集中在6个方面：增加可负担的住房机会，加强预防和多样化操作，增加无庇护所流浪者的解决方案，为乡村社区定制（救助）策略，帮助无家可归者就业以及向有经验的流浪者学习生活技能（经验）。具体的目标规划有8个，包括合作建立可持续保障体系以终结无家可归现象；在预防住房危机以防止无家可归方面加大投入和加强措施；加快识别无家可归者的过程以鼓励他们尽早结束流浪；让所有有需要的人能与申请要求较低的紧急庇护所或其他临时膳宿及时对接；协调实施标准化登记和优先处理的程序并简化住房申请和相关服务流程；本着以人为本的服务理念帮助人们快速转入永久性住房；通过提供足够的服务和机会来防止再次无家可归；维持和保有适当的措施及体系以响应今后的需求。

　　&nnbsp; 综上所述，不难看出美国流浪救助的政府工作，体现了其“小政府，大社会”的特点。在减少无家可归者数量方面，政府工作主要集中在两方面：第一，宏观调控，着力解决根源性的问题，例如因经济发展引发的无家可归现象，增加住房福利等；第二，监督管理社会组织和企业的救助工作，将实际救助工作的操作和实施通过合同购买和绩效奖励的方式放权给社会承担。在个体的流浪乞讨行为管理方面：以宪法为工作依据，不干扰公共秩序和社会安全为前提，出台相关管理法案及措施。但正如相关研究所显示，当代美国无家可归现象已经形成其特有的历史地理特点，具有特殊的结构和存在形式。它是伴随美国社会发展而将长期存在的社会现象，而并不是危机或突发事件，可能在未来随着经济不景气而愈加凸显。目前美国已有众多法案和条例应对和解决因无家可归而产生的流浪乞讨等相关社会问题，随着其社会发展变化和相关法案调整，继续对美国无家可归相关应对措施的观察和研究，对解决中国流浪乞讨问题具有参考价值。（任真摘）