1930年10月28日，中国历史上第一部具有近代意义并且是以国家立法的形式出现的救灾法规出台。尽管受限于民国政府的财政支出，该法律规定与具体实施有一定距离，但此法的出台确为民国救济史上颇具意义之事。

　　一、救灾法规的出台

　　1928年，全国21个省区发生严重旱、涝、风、雹等灾害，其中尤以西北和华北地区的旱灾最为惨重。是年8月国民政府成立赈款委员会（次年改为赈灾委员会），负责全国灾区的救济工作。由于北方旱灾严重，为救济西北三省旱灾，于当年11月15日，又特设豫、陕、甘赈灾委员会，此机构的设立仅使灾荒救助有了专门的组织保证，具体到实际救济如急赈、工赈等措施的实施，关键则在财政。而财政支绌、经费缺乏、临事张皇、束手无策，具体负责救济工作的人员皆有深切体会。

　　赈灾委员会主席许世英因有感于救济过程中的筹款之艰，又听闻美国政府每年有备荒转款预赛，故而提议政府自1929年起，每年预算内开列备荒专款500万元，专为救灾防灾之用，并于1929年3月22日第一次赈灾委员会会议上提出讨论，全体与会人员一致通过。随后，赈灾委员会呈请行政院鉴核准实行，行政院就此案提交第十八次会议，议决缓议。之后，为了获得批准，赈灾委员会（1930年改称振务委员会）开始了长达近一年半、数十件电函的公文呈请，其中，在呈请中，许世英还辅以含讨价还价意味的因病辞职呈请，并重申年拨备荒积金的公文。在以许世英等为首的赈灾委员会一而再、再而三地向国民政府主席、行政院及其下设之内政部、财政部、立法院及法制委员会等机构呈请、函电催请之下，正式出台。

　　二、《救灾准备金法》的条款

　　《救灾准备金法》是在许世英上呈的救灾准备金条例的基础上修订而成，共十一条，详细规定了每年中央和各省财政预算中应支出的比例、救灾准备金保管、救灾准备金的使用等办法：

　　第一条 国民政府每年应由经常预算收入总额内支出百分之一为中央救灾准备金，但积存满五千万元后得停止之。

　　第二条 省政府每年应由经常预算收入总额内支出百分之二为省救灾准备金，省救灾准备金以人口为比例，于每百万人口积存达二十万元后得停止前项预算支出。

　　第三条 救灾准备金应设保管委员会，在中央由国民政府派委员七人组织之，以内政部长、财政部长为当然委员；在省由省政府呈请行政院派定委员五人组织之，以民政厅长、财政厅长为当然委员。中央救灾准备金保管委员会受行政院之监督，省救灾准备金保管委员会受省政府之监督，处理其事务。

　　第四条 保管委员会经费之支给不得动用救灾准备金。救灾准备金由保管委员会负责保管，不得移作别用。

　　第五条 遇有非常灾害为市县所不能救恤时，以省救灾准备金补助之，不足再以中央救灾准备金补助之。

　　第六条 工振或与救灾有关之移民得由救灾准备金内酌予补助，前二项之补助金额应由保管委员会议决，呈请监督机关核准。

　　第七条 救灾准备金应妥存国家银行或殷实之银行按期付息。前项存款有优先受清偿之权。

　　第八条 因保管人之过失致救灾准备金受损失时，该保管人应付赔偿责任。

　　第九条 依被灾之情况，本年度救灾准备金所生之孳息不敷支付时得动用救灾准备金，但不得超过现存额二分之一。

　　第十条 救灾准备金之收支保管委员会应按年度造具预算决算分别呈报监督机关。

　　第十一条 本法自公布日实行。

　　三、实施状况

　　（一）出台两部法规以保障实施

　　《救灾准备金法》公布后，为促使其早日实行，1930年11月5日，振务委员会主席许世英又上呈行政院，请求确定基金组织保管委员会并通令各省，国府文官处于11月7日函称已奉谕交行政院，行政院则在11月14日指令中称，该呈请已交内政部、财政部审议并确定办法。直到1935年6月8日，国民政府才公布14条的《救灾准备金保管委员会组织条例》（下文简称《组织条例》），并于同日公布具体的10条《实施救灾准备金暂行办法》，同年11月5日进行修正。

　　在组织设置方面，《组织条例》规定常任委员设置上，“在中央由国民政府派定委员七人组织之，以内政部长、财政部长为当然委员，在省由省政府呈请行政院派定委员五人组织之，以民政厅长、财政厅长为当然委员。”由此表现出该法规是通过设立双管齐下的制度和行政手段的介入，以保障法律的有效实施。

　　同时，《组织条例》还设立了严格的工作程序作保障。保管委员会具有保管赈灾户口清册，核议拨付救灾准备金的权利。《组织条例》第三条规定，“在市县应根据勘报灾欠原案，造具应赈户口清册，呈经省政府复查属实，交省保管委员会核议。在省政府应根据勘报灾欠原案，检同应赈户口清册，并将省救灾准备金原存额数及补助数目呈经行政院交中央保管委员会核议”，在需要拨付救灾准备金时，“其银行支票须经常务委员全体签字”。

　　（二）实施中存在的问题

　　从1930年《救灾准备金法》出台，原本因当年年行即将结束，故推后到1931年实行。但却因“财政支出，未能实行”，直到1935年《组织条例》公布，将救灾准备金列入预算，专为振灾之用，不得挪移后，才开始从中央到省级上的实施。可见，其实施中第一个问题就是实行时间与规定时间相差近五年之久。

　　其次，是在颁布之初地方上的不够重视。虽然国内主要省级公报对法规给予了全文转载报道，但具体实施方却相对懈怠，地方上出现比较多的观望态度。后来，还是由中央出台文件督促各省实施《救灾准备金法》，且在八月份的行政改革消息中，针对“各省编制预算时，对于救灾准备金一项，多不列入，特咨商财务部”要求“各省市预算应列入救灾准备金”。

　　再次，还是在于救灾金额较少。一方面，是实际列入预算百分数与规定之百分比不符，财政拨付严重不足。不论是中央财政（规定中央应拨付财政预算中的“百分之一”），还是地方财政（规定“省政府每年应由经常预算收入总额内支出百分之二”），二者的实际拨款均相差甚远。另一方面，也是其时我国灾祸不断，受灾面积大，灾民多，特别是如安徽、湖北、四川等受灾严重的大省，实际救灾中资金严重不足。甚至如云南省，更是因为“财政入不敷出，无力储备救灾准备金”。这也就致使该法规的实际效用微乎其微。

　　尽管《救灾准备金法》在实行中效用不大，但值得注意的是，其作为第一部救灾法规，首次以立法的形式将救灾经费纳入财政预算，说明社会保障事业不再是政府的临时救济行为，而是政府管理国家事务中的一项重要和长期实施的内容。社会保障经费的制度化、法制化管理，保证了社会保障政策的有效实施，使经费筹集和使用呈现制度化、常态化，表明民国社会救济正逐渐挣脱传统的临时性的救急措施，而演进为以建立完善的社会救济制度为目的。（王盈摘编）

　　摘编文献：

　　武艳敏.灾难的补偿:1930年《救灾准备金法》之出台[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2006(2).

　　苏全有,刘省省论民国时期《救灾准备金法》的实施[J].河南科技学院学报(社会科学版),2013(3).