近代青岛的历届政府，把慈善事业视作社会建设的一部分，积极发展慈善事业来弥补政府社会职能的不足。政府一方面在资金和政策上支持慈善组织发展；另一方面，通过运用国家行政力量来推动社会慈善立法。

　　一、德租时期

　　德租青岛时期正值青岛近代慈善公益事业起步，而胶澳总督府，既是各种慈善组织和团体的管理者，又是慈善事业的具体实施者和推动者。

　　（一）胶澳总督府的慈善举措

　　在慈善教育方面，德租青岛后，在传统“私塾”教育的基础上，建立了一批新式学校，官办教育事业迅速发展。1905年始，总督府先后在台东镇、李村、宋哥庄、水庵和朱家洼等地新建了多所小学。同时，胶澳当局还与企业合作，先后举办了铁路职工培训班、总督府船坞工艺厂学徒培训班和德华缫丝厂培训学校。1909年，德国政府和清政府合资建成第一所高等教育机构——德华特别高等专门学堂。

　　在慈善医疗与卫生方面，德租胶澳后，胶澳总督府首先为大鲍岛及其附近居民设立了一个诊所，华人就医只需付少量医药费和辅料费。之后，总督府又为李村门诊部修缮了门诊楼，并新开设了四方门诊部，除了常规的门诊看病外，还派军医到偏僻村庄进行巡诊。此外，胶澳总督府先后颁布了《防护染疫章程》和《防疫告示》等十多项卫生章程来阻止传染病传播。1903年，胶澳当局为德军士兵和在特遣队中工作的华人注射天花疫苗，并连续两年在李村区和青岛区为华人免费接种。

　　（二）胶澳总督府对慈善组织和团体的管理

　　青岛开埠之初，传统型慈善组织规模较小，近代型慈善组织刚起步，慈善资源极其短缺，因而胶澳总督府一方面运用政府的行政力量积极发展慈善事业，受限于自身资源，胶澳当局较多采取与民间慈善团体合作的方式，由政府提供经费和土地，慈善团体负责具体的救助工作。另一方面，胶澳当局鼓励教会、商会和会馆等民间公益慈善组织投身慈善教育与医疗，并为其确定合法身份，提供便利条件，以弥补政府慈善资源的不足。由此，民间慈善组织发展迅速。但官府举办的慈善公益设施处于绝对主导地位，民间慈善事业只是一种有效的补充，任何慈善团体的成立及救济行为都须经过总督府的认可。

　　二、日据时期

　　日本第二次占领青岛时期的慈善发展环境是近代青岛各个历史时期最不利的，抗战前形成的以官办救济机构为主导，众多民间慈善团体并立的完整的慈善救济体系被日伪政府破坏殆尽。对于民间慈善组织，伪青岛市政府进行严格的限制，对符合其条件的少量团体予以登记注册，其余全部予以取缔。对于登记在册的慈善团体，尤其是中国民间团体，日伪政府不仅不给于丝毫支持，还强制征用许多团体的办公设施和场所，致使其开展慈善活动更加困难。

　　而对于国民政府设立的慈善机构，虽最终得以保留，但只是日伪政府为缓和社会矛盾而采取的权宜之计。官方拨款不再是官办慈善机构经费的主要来源，民间募捐成为其资金收入的主导部分。这不仅推动许多官办慈善机构向“民间化”转变，也促使近代青岛的慈善发展格局由以官办为主导向以民办为主导蜕变。

　　三、北洋政府时期

　　北洋政府统治时期，青岛的官办慈善救济机构有：教养局、济良所、育婴堂和贫民习艺所，胶澳商埠督办公署作为这四者的主要推动者，为其制定了详细的规章制度，内容详细，条款清晰，体系完整，涉及救济对象、经费管理，会计审计、庶务稽查和内部奖惩制度。

　　对于申请救助的对象，督办公署明确规定了各个机构可收容的最高人数，同时对申请对象的条件进行审核，详细说明了什么情形可以救助和什么情况不可以救助。

　　官方拨款是其经费的主要来源，胶澳商埠督办公署每月都会拨给一定的款项。同时，胶澳商埠当局还鼓励各慈善机构发展稳定收入，广泛募集社会资金，充裕团体经费，如教养局和济良所等将艺徒和妇女们生产的手工品出售，利润的一部分拿来充裕经费；育婴堂将空闲房屋出租换取租金来充实经费。

　　对于财务管理，各团体都有专门的预算、决算和会计庶务人员。另设管理员或稽查员，监督机构内部职员和学员，例如贫民习艺所内设有一名专职所长，负责对职员的监督工作，以督促职员努力工作；济良所内对收容妇女有严明的奖惩制度。

　　针对上述机构救济范围有限和一些突发情况，胶澳商埠督办公署还开设了一些临时性的慈善救济机构，开展临时救济和日常救助。为应对突发性灾害，胶澳商埠督办公署先后成立过胶澳商埠日本赈灾义赈会、青岛兖济水灾筹赈会、青岛难民救济会和胶澳商埠过境难民临时救济会等临时性救济机构，开展慈善救济。1927年1月，胶澳商埠局在青岛市区设立4处临时粥厂，并在旧历冬月十五日开始向贫苦市民施粥，后冬赈施粥日渐常态化。对于辖区内遭受自然灾害的群众，胶澳商埠督办公署都拨专款进行救助，并酌情减免税赋。1924年10月，胶澳商埠局教养局开设了贫民贷本处，向社会贫民发放小额贷款。

　　对于各民办慈善公益团体的成立和开展慈善公益活动，胶澳商埠当局持开放和支持的态度，由社会局统一监管并登记在册，且在经费和政策方面给予帮助。同时，当局还通过官办慈善机构在慈善救济和机构管理方面的有益尝试，引导民办慈善团体在组织结构、运行机制及慈善活动方面逐步走向规范。

　　四、南京国民政府时期

　　（一）南京国民政府第一次执政时期

　　南京国民政府成立后，为推动慈善救济事业的改革和发展，从中央到地方建立起一套较为完备的行政组织系统来管理。

　　从中央层面看，主要有三大部门负责管理：1.内政部。根据《国民政府内政部组织法》规定内政部直隶于国民政府，并依法管理全国内务行政，赈济和慈善等包含其中。后来，国民政府成立救济院作为中央综合办理社会救济事务的政府机构。2.赈务委员会。根据《赈务委员会组织条例》规定，“赈务委员会办理各灾区赈务事宜，由国民政府特派委员11人组织之。”赈务委员会下设总务、筹赈和审核3科。1938年3月，赈务委员会将内政部主管的慈善和赈济事项合并，进行统一管理。3.社会部。主管民众组训与社会运动，推进社会救济。

　　从地方层面看，各地方政府十分重视慈善事业的组织机构建设，进行了机构的改革与重组。1929年4月，南京国民政府对北洋政府时期的慈善管理机构进行优化重组，新设立专门负责管理社会行政事务的社会科。1929年7月，青岛市政府将原有的社会科和民政科合并，成立青岛特别市社会局，负责管理农工商和公益等事项。

　　而青岛市政府对慈善组织的管理主要有以下几个方面：其一是在推动传统型慈善组织向近代化转型方面。1931年，青岛市政府将北洋政府时期成立的育婴堂并入新成立的青岛市立救济院，遂开始改革，将关于领养婴孩的条件制定得更加全面和人性化，还明确了被领养婴孩同样享有继承权。此外，育婴堂的组织结构和管理模式也进行了优化，改革后的青岛市立救济院育婴所实行董事制，由11位董事按月轮流负责管理工作，且不领取任何报酬。

　　其二是在社会慈善立法方面。青岛市政府的慈善立法可分为四大类：1.红十字会立法。南京国民政府先后颁布《中华民国红十字会管理条例》（1933）及随后的两次修正案、《中华民国红十字会战时组织条例》（1943）以及40年代末制定但未颁行的《中华民国红十字会法》。

　　2.慈善捐赠的褒奖法规。1929年，南京国民政府相继颁布《褒扬条例》、《捐资兴学褒奖条例》、《捐资举办救济事业褒奖条例》、《捐资兴学褒奖条例补充办法》等，对捐资兴办各类慈善事业的个人或团体，一律由政府给予嘉奖，并按照捐款数量奖励的等级。30年代初，又陆续公布实施了《颁给勋章条例》、《褒奖条例》及其施行细则等法令。

　　3.慈善组织的税收减免政策。南京国民政府于1930年颁布实施新《土地法》，在慈善事业用地方面有多项税收减免政策。行政院后又颁布《土地赋税减免规程》，规定“业经立案之私设慈善机关，办理社会救济事业五年以上，具有成绩者，其用地如不以营利为目的，得呈请免税”。此外，南京国民政府在遗产税、营业税和个人所得税等其它税种方面也都有针对慈善事业的免税政策。

　　4.监管慈善团体的法规。1929年6月，国民政府公布《监督慈善团体法》及其施行细则，对慈善团体从发起到登记注册再到日常管理等内容都进行规定。1929年12月，青岛社会局公布《公益慈善教育团体募款限制规则》。1930年，青岛社会局颁布《青岛特别市私立公益慈善机关注册暂行规则》，为慈善团体的注册及撤销注册制定了规范。1935年，南京国民政府内政部颁布《佛教寺庙兴办慈善公益事业规则》，鼓励各寺庙结合自身实际情况，开展慈善公益活动。此外，青岛市政府还制定了《青岛市颁发农工商及公益团体执照图记暂行条例》、《青岛市监督私立公益慈善机关暂行规则》和《青岛市乞丐收容所暂行规则》。

　　其三是在设立慈善机构方面。1935年，青岛市政当局成立青岛市立救济院，设立了育婴、残老、济良、孤儿、贷款、施医、习艺等所，并制定了《青岛特别市救济院简章》，对救济院的宗旨、隶属机构、组织结构、经费筹措和收容办法等均有所规范。而对于突发的灾祸，或是由青岛市政府直接设置临时性救济机构，开展灾后救助，或者是政府与民间慈善团体联合，共同开展赈济工作。

　　（二）南京国民政府第二次执政时期

　　1945年8月，青岛光复。青岛市政府从恢复社会发展的角度出发，积极管理社会慈善组织，推动慈善公益团体的复兴。

　　首先是在设立慈善机构，推动民办慈善组织复兴方面。青岛市政府市政会于1946年6月修正并通过了《青岛市市立救济院组织规程》，设院长一人总揽院务，新设基金筹募保管委员会，专门负责管理救济院经费，并聘请社会人士担任委员，对经费的筹募和使用进行全程监管。其它方面，如机构设置和救济内容等与此前基本一致。而对于常态救济管理办法，青岛市政府依然延续此前之法，如赈灾救荒和难民救助等。此时期，青岛地区先后出现过善后救济总署鲁青分署、青岛难胞管理委员会、青岛市冬令救济委员会、青岛市社会救济事业协会和鲁东流亡难胞救济委员会5个临时性救济机构。此外，由于国民政府在战后实行恢复社会发展的政策，为慈善公益团体的发展创造较好的环境，慈善团体数量明显提高，很多战时一度停办的团体陆续恢复。

　　其次是在慈善法规建设方面。此时期内，国民政府制定公布一系列法规，如《社会救济法》（1943）和《社会救济法施行细则》（1944）（详细规定救济活动的范围、救济设施管理、救济方法、救济经费的筹措与管理、社会救济程序和救济期限）、《各省市县市地方救济事业基金管理办法》（1942）、《社会部奖助社会福利事业暂行办法》（1944）、《私人办理济渡事业管理规则》（1945）、《赈灾查放办法》（1947）等，构成了南京国民政府的慈善法律体系。

　　此外，1943年颁行的《财产租赁出卖所得税法》规定，慈善组织所掌握的土地或者房屋出租或者出售所得，全部用于慈善事业，可以免征个人所得税。随后，南京国民政府又颁行《所得税法》及其施行细则，对慈善团体也有免税的政策。

　　1946年，青岛市社会局发布《监督慈善团体条例》，旨在重建战后混乱的慈善秩序，对政府监管与考核、募捐、财务管理与公开、注销解散以及奖励政策均作出规范，且还要求条例施行前成立的团体进行备案。

　　南京国民政府第二次统治青岛时期，青岛市政府对慈善组织的管理，使战后青岛的慈善组织得以顺利恢复，并获得了新的发展。

　　摘录文献：

　　姜远凯.近代青岛慈善组织管理研究[D].中国海洋大学,2013,05.