从制度层面看，中国传统社会的社会救助主要是由官府承担的。其内容主要包括两个方面：一是灾害赈济，二是日常救助。

　　中国自秦以后，一直实行君主专制中央集权制度。中央集权制度构成的三个主要条件是：君主独揽大权且君权至高无上，以中央政权有力管辖的地方行政制度，以君权强力统率的官僚制度。也正因为如此，官僚政治特征明显。“在这种形式下，官僚或官吏，就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们的命运(官运和生命)结局，他们只要把对国王的关系弄好了，或者就下级官吏而论，只要把他们对上级官吏的关系弄好了，他们就可以为所欲为的不顾国家人民的利益，而一味图所以自利了”。在官僚主义无比坚强的政治环境下，无论是严刑峻法，还是姑息养奸，都不能改变官僚政治的腐败，因此，官办救助机构的腐败与不作为，乃是一种通病。如号称官办救助机构完善的宋代，也因为“吏不奉法，但为具文，韭缘为奸，欺隐骚扰，元元之民，未被惠泽”，导致各种救助机构名存实亡；还因为“小人乘间观望，全不遵奉。已行之令，公然弛废，怀奸坏政。如居养鳏寡孤独漏泽园安济坊之类，成宪具在，辄废不行”。即便是有众多的救助机构，往往不能够起到救助的效果，还有可能为官吏牟利作弊通过方便，如常平等仓“岁久法玩，吏缘为奸。州县监司，习以为常。事有稽缓至累年不决，文移取会，辄不具报，赴诉省部，日常有之，民失其平”。拖延不办是官僚常态。而贪污挪用、损公肥私、侵吞盗窃也在所不免。“有一年之间。一县拖欠常平免役坊场等钱至数万贯石，并逃亡诡名，失陷本息者，不可胜计。或人吏冒税户姓名给纳拖欠，或当职官纵容知情，冒请钱谷，以新盖旧，支收不实”。弊端重重，民失其养，官得其利，而官吏对于民众更是漠不关心，“旧制立养济院、惠民局以济穷察病。今院概非穷民，处局又弗核实，鳏寡孤独何利哉”。因此“非孤贫而贸易隶其籍，实孤贫而反不得侧其列”。养济院的名额成为官员手中的财富．而管理者也往往将自己的亲友厕身于内．以至于“会头因而盘据其问，亡者十不开一，存者十不给一，而利归一人”。“在统治者眼里，一个名额不仅仅意味着一名孤贫，更重要地，它意味着一项钱粮的征收”。在传统的量入为出的财政体制下，再加上官吏日益贪污腐化．也就无怪乎传统的官营救助机构时兴时废、时宽时严了。官营社会救助机构所反映出的“政府失灵”现象，既有偶然，也有必然，其必然也是与朝代盛衰息息相关的。

　　在传统儒家控制型的管理体制下，一切制度都是按照“君者，出令者也。臣者，行君之令而致之民者也。民者，出粟米麻丝、作器皿、通财货以事上者也”的原则所制定，因此能够给社会提供救助的，只能够由官府操办，是“天下之穷民而无告者，责令官司收养，可谓仁政矣”。在儒家看来，个人的救助活动与政府的仁政是不能并存的。因为个人救助活动的存在意味着政府的不“仁”。所以儒家思想对民间救助活动有很大的排斥性。子路曾在卫国出私财救贫，孔子止之日：“汝之民饿也，何不白于君，发仓廪以赈之?而私以尔食馈之，是汝明君之无惠，而见已之德美矣”(《孔子家语·致思》)。在孔子看来，无视君王的权威擅自开展救助活动，不仅是沽名钓誉，而且有影射君王无能之嫌。基于这种认识，官府对于私人救助活动是十分关注的．也不想使之脱离官府的控制。如好佛的武则天，对寺院救助贫病之人采取管控，不但“置使专知”，而且管控其财政。即便如此，朝廷也不放心，所以唐玄宗开元五年(717)，宰相宋璟奏称：“悲田养病，从长安已来，置使专知，且国家矜孤恤穷、敬老养病，至于按比各有司存；今遂聚无名之人，著收利之使，实恐逃捕为蔽，隐没成奸，昔仲繇仕卫，出私财为粥，以施贫者，孔丘非之，乃覆其馈，人臣私惠，犹且不可，国家小慈，殊乖善政，伏望罢之，其病患之人，令河南府按比分付其家”。朝廷也因此加强管理的力度，在限制各寺院收留贫病的同时，增加官府的投入。公元845年，唐武宗尽废天下僧寺，“两京悲田养病坊，给寺田十顷，诸州七顷，主以耆寿”。即便是后来恢复寺院，官府也不再赋予其救助贫病的权力。北宋在经济繁荣之时，由官府承办各种社会救助机构。成为社会救助的主导．其“救贫政策所引起的关注及批评，已有类似近代国家福利政策之处”。官府承办，既与王朝盛衰息息相关，也受到官僚体制的影响。如明代的养济院，在吏治清明的时候，还是有一定的效率的，而在吏治腐败的时候，官方的救助机构根本不能发挥作用。官办社会救助机构，在传统的政治体制下，是很难适应发展的社会，因为任何更改“祖制”的行为，都会被认为是叛逆，而官僚制度的惰性，也不会使救助机构发挥最大的效用。值得一提的是，在不违反“祖制”的情况下，统治者往往也会有一些变通，而官府也会采取一些补救策略，进而将民间力量纳入社会救助体制之中。如清代旌表乐善好施、急公好义的政策出台，鼓励民间参与社会救助的措施。“官方需要利用地方资源，而地方资源也希望得到官方保护，社会救济体系的‘官民合作’特色，给社会救助发展带来了生机"。在这种情况下，“一般的地方官的确更在意慈善组织，有的甚至发挥了领导建堂的作用”。构建官民相得的社会救助体系，不能够忽略官府的作用，但在具体构建中，官府应该发挥监督的作用，而不是过多地干预民间社会救助组织的具体事务。

　　总之，历代王朝对民间参与社会救助始终怀有戒心，对民间参与社会救助的管控相当严格，不但设置很高的门坎。而且干涉其具体事务，即便是允许民间力量涉足社会救助领域，也不能够充分调动其积极性，更不能够有效地利用社会资源。不过，在传统的体制之下，官府如果能够发挥其能动作用，还是能够充分利用社会资源的。如发生在1876—1879年的“丁戍奇荒”。官府对于李金镛、胡光镛、经元善等一批江浙闽粤绅商发起的义赈活动和建立的协赈机构，采取不干涉其具体活动的办法，使西方传教士、在华外交官和商人组成的中国赈灾基金委员会，向海外募捐款项204560两白银，分期分批由传教士解往灾区，再由另外的传教士进行分发。一个涉及北方五省、受灾人口近两亿的大灾荒，居然借助民间力量得以安抚，也创造了人类救荒史的奇迹。在具体救助过程中“且为异族诮。抚膺诚可差。何如行善举，慷慨法欧洲。筹赈设公所，登报乞同俦。乞赐点金术，博施遍神州”（《郑观应集》）。在官府已经不具备振恤能力的情况下，这种借鉴西方慈善救济的组织形式，已经具有制度开放性的特点。“丁戍奇荒”的救助值得研究的问题很多，而如何构建官民相得的社会救助体系。无疑是值得关注的问题。充分发挥民间的积极性．而不是过多地干预他们的救助活动，更不能够借助民间的积极性而由官府敛财，这也是历史的经验教训。

　　摘编文献：柏桦、吴爱民《论中国古代官设救助机构的得与失》，《四川行政学院学报》，2016年第2期。