西汉刘邦政治集团对秦代统治政策的失策进行了反思。还在楚汉战争时期，刘邦已经把乡三老制建立起来，期望通过这一制度加强对里部居民的教化统治。汉政权确立之后，统治者着手从两方面加强基层控制，其一是加强里行政，其二是加强里自治。有学者认为里行政和里自治两者处在不断博弈之中，即里行政加强，则里自治减弱；或者里行政减弱，里自治加强，两者处在动态变化之中，其实这是一种误解。里行政和里自治可以相辅相成，也可以同时减弱，这两者之和并不是一个固定值，它们在发展过程中表现出的是二元并进特征，各有各的变化特点。

　　汉代里行政加强的一个突出特点是：特别强调教化的极端重要性，把教化列为基层行政职能之首。汉初高祖建立乡三老制，把教化列为基层工作的重中之重，把乡三老的地位置于乡官之首，比其他乡部吏地位都高，以之掌一乡教化。与此相对应，里吏全员重视里部教化建设。除此之外，基层教化实行对口管理，里部设立里祭酒专管里部的教化，上与乡三老直接对接，形成乡三老—里祭酒—里父老的基层教化系统。

　　里部的教化可分为社会教化、学校教化两部分。里部社会教化与乡三老、孝者、悌者、力田、贞妇有直接关系，他们是生活在里部居民的教化楷模和榜样。三老、孝者、悌者、力田、贞妇的推举标准是里部推行教化的核心内容，里部的“高显出”公告是宣传教化的固定场所，这些地点人口流动量大，是各种教化思想传播的最佳场所。

　　汉代“以孝治天下”，儒家提倡的孝文化被成功普及于乡里，里吏发挥了直接的关键性作用。从秦和汉初再到昭帝朝不孝罪的量刑发生了明显变化，秦代、汉初对法律不孝罪量刑很重，汉朝从昭帝以后对不孝罪的判罚减轻，是因为统治者力图以教化部分代替法律的作用。孝文化在很大程度上协调了社会关系，而基层的里部吏则起到了传播作用，减少了共同体人际之间的紧张关系，有效地促进了整体社会的安定。除了里吏以身作则推行教化之外，另设置专职的里祭酒负责协调人际关系。里部的“序”是学校，首先是幼童的学习场所，亦是里部举行其他相关社会思想教化的场所。里部举行乡饮酒礼和乡射礼有重要的社会意义，其他礼仪和思想教化活动也由里祭酒负责主持落实。

　　汉代里部的学校教化归里祭酒掌管。武帝建元五年（公元前136 年）太学的创建，标志着国家意识形态的转向。平帝时里部学校普遍设立，“序”是设在里部的专门教化机构，汉代的里部学校教化制度已相当完备。

　　汉代政府同时重视里自治的作用，特别着手“引导型里自治”的培育。里自治加强的显著标志是各类自治团体在里部普遍设立。

　　其一是“父老单”。祭祀活动需要一笔不小的开支，供品包括羊、狗、豕鸡等；用牲规格是“少牢”；五谷酒盐之类，如黍米、稷米、酒、盐、葱等。器乐、特殊服装、道具等包括：鼓舞乐、椎牛、鼓、瑟、笙、鼓、巨钟；专用服装：赤衣、赤帻等所谓的“时衣”。专门用品：朱绳、土龙、土人；求雨时四个方位需要的龙、虾蟆。相关建筑配套设施：不同时节求雨需要的“虾蟆池”大小不同，所需排水设施，“坛”为求雨社祭共用场地。设立“父老单”这样的组织，其目的之一在于解决祭祀的经费来源问题。

　　二是“正弹”。这类组织的组建得到上级官吏的支持，县、乡行政主办，里部民众受惠。其经费来源为捐款集资和公田收入，建立该组织的目的在于均平徭役。

　　三是“孝悌单”。建立“孝悌单”的目的在于由组织的负责人祭尊督促调动其家族成员接受孝文化，率领家族成员祭祀祖先，约束子弟言行，提倡忠孝仁义，以此增加邻里、家庭、宗族之间的感情，稳定里秩序。“孝悌单”自治组织在里部的普遍设立，是汉朝推行“以孝治天下”最重要的措施之一，也是一种宗法性团体。

　　四是“少年单”。是里中的教化团体，承担着里部少年的教化功能。该组织也是里部的自治武装团体，负责里部的社会治安。

　　五是“酒单”。与里部祭祀酿酒有关。汉代通常情况下国家不允许饮酒，但遇有国家喜庆，经上级批准，特下令“群哺”，民众才能大饮。这一方面说明汉代对酒的生产是要严格控制的，但另一方面祭祀必须用酒，酿酒的设备投资、技术管理会引发一系列问题，一家一户不可能能单独解决，故建立这样一种经济自治团体，以解决祭祀用酒问题。

　　此外还有里部吏组织的生产生活自治，包括两部分内容：农业生产自治和其他性质的自治。其一，农业生产自治。牛价、劳动工具价格高，部分民户无力购买，由里吏负责组织的生产劳动互助互惠，解决了畜力不足和劳动力不足问题。其二，里部其他经济自治。主要包括里吏倡导里部上户、中户捐款修建路桥墙垣等类公共工程，从而减免里部劳役调发、减少额外征收工程费用。里部富裕人群捐款，穷人出工出力，这类性质自治组织的存在，在一定程度上缓和了乡里社会矛盾。另外里吏的劳务付出需要经济补偿，其经济来源有两种可能，来自于基层的赋税收入或者里部的经济收入，前者可能性大。

　　西汉时期的里行政制度进一步完善，到平帝时期基本定型。里行政制度完善的标志有两点：一是增设新的里吏职位里祭尊，这一里吏不见秦代，是汉代新设的一种里吏。二是里行政职事增加，从宣帝朝“贞妇”作为一乡妇女代表开始出现，到平帝朝形成制度。“贞妇”如何推举，不见汉代制度记载，当与乡三老、孝者、悌者、力田四类乡官相近，里吏参与贞妇的初步推举工作，这意味着里行政制度进一步完善。东汉基层的里行政制度继承了西汉旧制。东汉的衰亡，与里自治的发展演变不无关系。光武帝“度田事件”处置失策是造成东汉里自治快速发展的间接原因。刘秀政权被迫与地方豪族相妥协，度田事件不了了之，地方豪强大族的势力遍布全国各地。东汉宗族势力迅速发展，一旦中央政府软弱无力，基层秩序失控，则里自治就会吞并此前里行政应有的功能，里自治兼有里行政二重性职能，而此时的里自治已经控制在地方大族之手。权力膨胀是基层社会势力必然的发展趋势，地方势力最终形成大小地方军阀集团，为日后东汉分裂埋下了种子。（钟欣摘编）

　　摘编文献：张信通著《秦汉里治研究》（河南大学研究生博士学位论文，2013年。