冬令救济，作为一种为适应时季、济贫振急的社会福利措施，虽然对于社会问题不能给予根本的治疗办法，但能够感召人们发扬互助美德的精神，并且加深社会责任观念，从而减轻社会失调的严重性和尖锐性。因此，冬令救济的任务与意义，历来都受到重视，属于社会行政重要工作之一。

　　抗日战争结束伊始，上海还未来得及从战争中恢复，城市满目疮痍，无家可归之人甚多，又适逢冬季到来。为了解决这些问题，笼络人心，企图一党独裁的国民党政府不得不成立不同级别的救济机构。其中，上海市冬令救济委员会就是一个典型的临时性、季节性救济组织，专门负责冬令时节的上海难民救济，在一定程度上解决了部分难民的燃眉之急，稳定了社会秩序。

　　机构建立

　　抗日战争以来，国人迫于生计，不得不背井离乡，四处逃难。与其他城市相比，上海作为近代中国经济较为发达的城市，给不断涌入的难民带来更大的生存希望，成为难民暂避灾祸的理想保护伞。因此，抗日战争结束时，上海成为了战争难民的聚集所。

　　1927年，国民党在南京建立大地主、大资产阶级的独裁统治后，也曾建立相关的社会救济机构，但几经周折，至抗战胜利后，其救济机构已名存实亡，建立新的救济机构势在必行。抗战胜利后，1945年冬季，上海市设立冬令救济委员会组织，并切实联系各有关机关团体，调派得力人员负责办理。

　　1945年12月20日下午3时，上海市冬令救济委员会在市府举办第一次委员会，出席者为主任委员何德奎，副主任委员刘鸿生，委员葛克信、杜月笙等。会议修正通过了上海市冬令救济委员会组织规程，并推选出相关职员，决定于次日正式办公，规定救济内容包括施粥及面食、举办平粜、施送衣被、设置庇寒所。在筹集救济款物方面，设置目标至少50000万元，指定上海市银行、浙江兴业银行、浙江实业银行、江海银行、中国企业银行、上海银行、中国通商银行、中汇银行、新华银行、福源钱庄，于来年1月4日起收款。委员会实行委员制，委员由相关机关及慈善团体负责人及各界代表担任，委员会由官方直接控制并占绝对主导地位。该会分设庇寒所，由上海慈善团体联合会在南市蓬莱路清节堂设置，已收容200余人；由慈善团在乔家浜，佛教慈善协会在沪西，于当日分别设置；上海慈善团体联合会且将在闸北设置庇寒所一处；拟在漕河泾救济所添搭芦棚，可收容500余人，并已在斜桥陆家弄搭棚，可收容600人，10日内竣工。

　　1946年1月7日，《上海市冬令救济委员会组织规程》公布，订立了办理上海市难民、灾民、鳏寡孤独残废、抗战军人家属以及生有子女至三人以上家境赤贫者的救助事项。1946年冬，增设宣传委员会；1947年冬，增设工赈委员会。

　　虽然上海市冬令救济委员会属于临时救济性质的机构，但对于当时所处的环境，能暂时补救社会的不安状态。1948年4月底，“各收容所难民，数达万余人，街道流落者，亦为数甚多，各地时局不济，难民尚有源源来沪，救济工作不能因冬令过去而中断。故改名为上海市救济委员会，办理本市救济工作”。

　　经费保障

　　国民政府认为，当时的冬令救济工作，有两件事比较重要，即筹募和查放。首先是查放工作，其内容主要是通过在市区各地开展日常往来，进行调查及发放等事项，例如举办分区施放面粉。只有先将查放做好，才能够切实迅速使难民得到及时救济，并使被救济者受到真正实惠。其次，筹募也是至关重要，因为筹募的多少直接关系到冬令救济工作开展的成效。

　　资料上显示，政府拨款约占筹募的60%左右，但是救济开支庞大，因此经费来源方式必须广泛，大部分还要依赖于社会捐募。

　　上海市冬令救济委员会的经费劝募，根据实际情形，在开展冬令救济工作的前一个月进行，并且在规定期限内进行劝募运动。筹募委员会可以调动当地有关机关团体、学校、商店等组织劝募队，分别劝募，而且也可以用比赛方式进行劝募。同时劝募运动配合宣传工作进行，筹募委员会联合当地民意机关、言论机关及警校军警等，成立宣传机构，通过报纸刊载文字并发行特刊进行宣传，也利用各种集会进行宣传、举办讲座、引发传单、张贴标语与壁报、放映幻灯、绘制电影广告等。等到劝募运动结束后由国民政府社会部公布劝募成绩，分别褒奖捐助出力的人员。劝募所得经费，按照规定统一捐款现金，存储国家银行，等到结束后，造具清册缴解，并在当地报刊上公布。但前提要依照统一的捐募运动办法进行，不得摊派或强制捐募。

　　其中，特别值得一提的方式是房屋义卖。1947年冬，大量难民涌入上海，国民党上海市政府采纳筹募委员会总干事王先青建议，进行房屋义卖，先发行奖券，通过摇奖方式得房。并成立房屋义卖部门负责办理，经公告先行发售义卖，同时邀请各有关机关分担业务。1947年12月6日，房屋义卖会议召开，通过义卖房屋计划和实施计划。除娱乐业捐助及其他方式捐募外，主要是发行房屋义卖券国币1800亿元，以其中的500亿元作为冬令救济之用，余下用于购买地皮、建筑材料和施工等。义卖券房屋分甲、乙两种，各50幢，甲种是二层双开间房屋，乙种是二层半开间房屋。房屋义卖券分为甲、乙两种，各60万张，甲每张20万元，乙每张10万元。1948年3月1日开奖，实行公开分组摇奖，以每12000号为一组，称为一个单位，中奖者可得房屋一幢，由上海市冬令救济委员会发给收屋证书，并代向国民政府地政机关办理登记手续。义卖房屋于1948年1月7日开工兴建，4月30日建成。中正西路（今延安西路）、林森西路（今淮海西路）、武夷路建造义卖房屋100幢，共计建筑面积12600平方米。

　　当时对房屋义卖的评价很高，如国民政府地政部认为这种方式可以“救济难民、解决房荒、吸收游资与促进土地利用”。有学者也提出批评，认为房屋设计过于高档（根据设计，其中甲种房屋楼下有花园、起居间、餐室、书房、厨房、卫生间，楼上有卧室三间、亭子间、浴室、晒台），“如果能降低标准，建造出更多住房，增加中奖几率，并能满足一般市民的需要，似更合乎实际”。

　　实施救济

　　关于冬令救济工作的内容，首先是解决难民最关心、最急迫的吃穿住问题。然而因战火蔓延和经济萧条的影响，以致在办理上困难很多。所以，冬令救济的工作方针是先救急，然后济贫，先试办，然后求进步。

　　首先是粮食救济。近代以来，救济组织会把设置粥厂视为治标方法，从表面上来看，粥厂的设置情况，不过一场一棚，形似简陋。然而观测粥厂的实质意义，每日可用一勺粥来救活人一日命。据统计，一个粥厂的设置每日能够养活约2000人之多。

　　1945年冬，因天气寒冷，难民食不果腹，求生不易，且此前尚无施粥经验可依，上海市冬令救济委员会与行总上海分署合办流动施粥，意在每日能够将热食分送难民手中，并规定难民在指定时间内就近领取热粥。根据当时上海市难民区域分布情况分为若干区，指定一个慈善机关，在其所在地负责办理。

　　1948年元旦起，上海先后成立了16个施粥所，其中第一、第二、第三、第四、第十、第十六等所，完全由上海市冬令救济委员会主办，其余的和当地热心人士合办，受救济者约3万余人。

　　在严寒冬季，除了进行直接的施粥外，施发面粉也是针对难民的有效救济措施。1947年1月4日，上海市冬令救济委员会查放组召集上海市各慈善团体代表商讨，对被救济人施发面粉，每日一斤半，为期三个月，共分6区办理。到1948年，约有20区进行此项救济活动，计有6944户领取面粉。

　　其次是设置庇寒所，收容难民，其时间约为三个月。

　　庇寒所物资给养，包括面粉、食米、黄豆粉、棉衣、棉被、毯子、棉大衣、棉裤等都由上海市冬令救济委员会向行署上海分署领后转发，其余油、盐、柴、青菜、草纸都是庇寒所自购，煤由庇寒所向经济部燃料管理委员会配购。

　　1946年冬，庇寒所集中一处，为敌伪时代遗留下来的牲畜市场，在其原有房屋基础上修建而成，工程甚大，计装置电灯耗资1100万元，装置水管900余万元，全部修建工程17000万元。

　　难民入所后，对他们实施管教养卫等工作，首先是编制问题，根据他们的年龄性别以及体质，分为儿童队、壮年队、老弱队、残废队、妇女队，订有完密的作息时间表，使他们过上有规律的生活；其次是对难民的医疗救治和改正他们在生活中养成的劣根性，并经常举行劳动服务，也有球类和棋琴等以作消遣。

　　当庇寒所工作结束后，难民有以下几种方向：归耕，由同乡会领出，遣送还籍；取保及申请开释；移送各有关机关，包括福幼院、全国孤儿院、上海孤儿院、贫儿工艺院、善救院、仁善育婴堂、土山湾孤儿院、新普育堂、一心教养院、难民难童收容所、蓬莱市场牧善院等；移交妇女教养所和习艺所。

　　最后，设置工赈所。施粥、施面粉和设置庇寒所，都是临时性地解决燃眉之急，要根治难民问题，就要让他们有收入来源，设置工赈所就是这样的工作。

　　1947年12月9日，上海市冬令救济委员会成立工赈委员会，由国民政府工务局根据测量设计图表拟定工作计划，以疏浚河道为工作中心，由各区工务管理处分于各河沿岸择定地址，建筑工赈庇寒所十三组，并先后施工，各河筑坎抽水，准备工具竣事。1948年1月上旬，各工赈庇寒所开始容纳鲁、皖、苏北一带难民，于1月20日后开始工作。工程的范围为疏浚河道、清除垃圾、建平民村、修筑郊区道路。难民除供给食宿外，每工挖运河泥1立方公尺酬工资1.5万元，普通一天可做2立方公尺，每星期发放工资一次。

　　至1948年3月底，各工赈庇寒所收容已有3800余名。刚开始工作时，难民不习惯团体生活，浚河工作也不熟练，至2月底，其工作总量不到6万公方。于是改进难民生活质量，增加食粮，每人每日28两，副食费提高到每月16万元，再颁布工作竞赛奖励办法，工资改订为挖土每公方发给2万元，按半方为一级，照倍递加，并励行考核制度。自3月份起，各所难民工作效率相比之前有所提高，至3月底，完成土方已达17万余公方，竣工者计有4所，至1948年4月20日，竣工者已达10所，完成土方已达20.6万余公方。

　　综观这一时期上海市冬令救济委员会的工作，使部分难民的困难在一定程度上得到了缓解，但是不可能从根本上改变当时上海社会整体的贫困乱象。在这期间，国民党发动了不得民心的全面内战，激烈的军事政治斗争又使本不安宁的社会更加动荡不已，使得难民人数急剧增加，难民的困难程度不断加剧，有限的冬令救济成果也散失殆尽。