一、纽约的全球城市“慈场”功能

　　纽约不仅是美国的金融经济中心，也是国际级的经济、金融、交通、艺术与传媒中心。其中，慈善事业是纽约经济发展的重要力量，不仅为城市提供了良好的社会氛围，还提升了国际影响力，彰显其位于全球网络中“慈场”的中心位置。

　　（一）国际公益慈善机构的起源地和集聚地

　　1882年，“慈善组织协会”在纽约成立，其初衷是消除慈善过程中的欺诈行为，工作内容包括对救济申请的审核以及为救助组织提供可行性建议。19世纪90年代中期，“慈善组织协会”和当时纽约最大的救助组织“改善贫穷现状协会”共同成立联合申请局，并在此基础上，于1939年成立了“社区服务协会”，该协会一方面为救济机构提供更加专业的意见，另一方面为受赠者找到适合的救济机构，在一定程度上促进了纽约慈善事业的健康发展。

　　20世纪，受美国进步主义运动的影响，现代慈善基金会开始兴起。1956年，美国成立了基金会中心，旨在帮助基金会公开信息，从而获得政府以及公众的信任。为了实现数据视觉化，基金会中心将信息技术运用于公益领域，能够便捷直观地显示全美基金会捐赠及受惠组织和项目的详细信息。为了更好地保护基金会的利益和开展慈善工作，1979年又成立了纽约慈善协会(Philanthropy New York)，该协会一方面培训纽约地区的基金会，使其变得更为专业，另一方面在捐赠人彼此之间建立联系网，推动领导人进行跨界的合作与交流，帮助会员基金会做超越地域的慈善工作。据统计，纽约市慈善部门涵盖种类广泛，大约由1.6万个组织组成，包括了高等教育机构、医院、社区卫生保健机构、艺术和文化组织等，提供了超过50万个就业岗位。表1显示了2019年纽约市资产规模排名前十位的基金会。

　　纽约为许多重大国际赛事和文化艺术交流提供场地，同时也诞生了很多世界知名基金会，例如，洛克菲勒基金会、洛克菲勒档案中心、洛克菲勒兄弟基金会、福特基金会、美国施惠基金会等。2012年之前，美国著名报纸《纽约时报》辟有固定的慈善报道版面，一直坚持声援慈善。世界和平慈善音乐会、全球慈善演唱会等经常在纽约举办，引发全世界的关注。例如，2020年疫情期间，由Lady Gaga联合世界卫生组织和全球公民(Global Citizen)组织共同策划的线上慈善公益演唱会“同一个世界：共同在家”(One World: Together At Home)活动，最终收入1.279亿美元。

　　（二）慈善基础设施国际网络的搭建者

　　美国的公益慈善行业发展较早，已有了较为成熟的专业分工，其中一个重要标志就是在纽约等大城市形成了功能细分的、为行业和组织发展提供专业支持的、具有国际化视野和能力的各类基础设施。在全球慈善领域的基础设施发展方面，还出现了“网络的网络”，比如总部位于巴西的全球资助者支持计划。美国慈善行业基础设施具有以下十大功能：问责和自律、政策倡导和政府关系、财务中介、为资源方提供咨询顾问、网络、协会、人力资源发展和配置、公益慈善教育、能力建设和技术支持、研究和知识管理及交流、传播和信息扩散。例如，纽约的洛克菲勒档案中心、基金会中心、洛克菲勒慈善咨询机构和基金会理事会，作为典型的行业基础设施，就发挥着上述若干功能。

　　纽约全球城市网络中独特的国际竞争与合作能力，通过慈善领域的洛克菲勒档案中心洛克菲勒慈善咨询机构等得到精彩体现。1974年成立的该中心通过向全球学者开放档案，资助全球学者开展研究，档案中心引领了社会科学与社会发展领域的学术研究，重点领域包括医学、健康、食物、农业、文化与艺术、城市问题与公共政策等诸多方面。每年有400位全球学者利用中心资料开展学术研究，其中1/3来自海外，此举催生了大量丰富而有价值的著述，学者们以他们的研究放大了档案中心对社会发展领域的贡献。此外，中心每年还从全球收到2000个问询，以电子形式提供查档服务。

　　洛克菲勒慈善咨询机构(RPA,Rockfeller Philanthropy Advisor)这个向家族内部成员提供慈善咨询服务的组织，逐渐演变成了一个向社会开放的公共咨询机构。实际操作更像是一家对外提供慈善咨询、资助管理服务的机构，致力于有效慈善的推动，在慈善事业的理念与实操倡导方面产生了国际性的影响。其出版的慈善指南，被翻译为多个国家文字在全球（包括中国）传播。RPA最为核心的工作，是作为慈善中介，为资助方、捐赠者提供慈善资金的管理服务。其服务包括慈善捐赠的研究与咨询、项目开发与管理。据资料显示，迄今为止，RPA管理过的慈善资金累计30亿美元，目前在全球提供咨询与管理的资金达2亿美元（50个项目）。

　　（三）大型文化交流与研究合作的重要资助者

　　文化传播工作是美国许多大型慈善基金会的创立宗旨之一，文化、艺术、教育及国际交流活动也始终是纽约慈善组织的资助重点。纽约作为繁荣的文化之都，传统与现代艺术在这里交织，来自世界各地的诸多艺术表现形式在这里得以传承和融合，这其中就离不开艺术基金会所运作的大型非营利性场所，如美术馆、博物馆等。卡耐基在谈及艺术时解释道：“我们的共和国常常显示其伟大，在物质发展上它甚至是无可匹敌的；但是，我们应记得在艺术方面我们几乎没有地位……在一个城市建设一个音乐厅或者在一座教堂建一个漂亮的拱顶、一座座雕像或一个水池的人，他就是对自己过剩的财富进行了善用。人不只是靠面包活着。”带着这样的情怀，卡耐基建设了其慈善公益生活的艺术标志，即卡耐基音乐厅，后者吸引着闻名全球的音乐家来此举办音乐会，成为了美国古典音乐最负盛名的场所。福特基金会将文化和艺术看作“非政府政策”，从1950年开始就在教育优先的框架下投入艺术行动，包括制定“戏剧计划”，创建剧院通信集团，该组织如今仍是美国非营利戏剧的主要院外游说团体，除此之外，基金会也开展了支持交响乐团、古典芭蕾舞、博物馆、图书馆、大学出版社和文艺影片等诸多文化形式的资助计划，旨在保护和发展高品质的文化。

　　美国许多慈善基金会对国际性问题倍加关注并为相关研究项目提供资助。例如，卡耐基基金会曾设立了一个国际性的基金会——“卡耐基国际和平捐赠基金”，主要从事国际事务和美国对外政策研究与教育。福特基金会致力于推动项目本土化，通过建立本土学者和行动者的关系网络，有效推动项目的实施。在教育领域，慈善基金会在美国高等教育中承担着政府与大学的中间人、大学改革和发展的合作伙伴、前沿研究与重大社会问题解决的孵化器等重要角色。其中，有许多慈善教育、研究与支持机构依托大学，比如，纽约城市大学非营利战略与管理中心、慈善与公民社会中心，乔治敦大学公共与非营利领导力中心，都致力于在全球范围内开展研究合作。

　　值得一提的是，在中国改革和发展的过程中，纽约各大基金会着力推动与中国学术机构的学术交流，加深彼此之间的了解。洛克菲勒基金会是第一个恢复与中国开展合作的基金会，之后逐渐在艺术、农业、环境、卫生健康、科技等诸多领域广泛开展合作，其合作单位遍布中国各个城市。福特基金会则专注于科研院所，重点合作领域包括经济管理、法律和国际关系等学科，在此基础上逐渐扩大在中国资助的步伐，并于1988年在北京正式设立办事处。

　　（四）慈善业市场化运作的引领者

　　纽约慈善事业成功的重要原因之一，就是将慈善视为一笔“生意”。奠定现代慈善事业基础的卡耐基基金会，基本以公司形式组建，开创了商业化运作的慈善基金会。19世纪80年代约翰·D.洛克菲勒提出“像商业一样经营管理慈善”的理念。美国从1980年里根改革开始就全面推动高慈善行业的市场化转型。往慈善领域引入市场化运营的工具，进而打通了慈善和商业的隔阂，实现改造整个社会结构的目的，促进社会“橄榄形”结构的形成，推动社会的和谐健康发展。此外，慈善事业的产业化运作使得慈善的各环节拥有一条完整的价值生产链，各个慈善组织之间有着不同的机构定位和价值取向，进而在慈善产业链上各司其职又紧密合作。

　　进入21世纪，慈善机构开始通过市场化来嵌入各种金融手段。例如，2015年，洛克菲勒基金会与印度塔塔集团合作设立慈善特许基金，其本金的30%来源于股权融资，剩下则来自债券融资。股权部分由洛克菲勒基金会与塔塔集团按2:8的比例分配，塔塔集团保持约14%的投资回报，而洛克菲勒基金会只要求略有盈余或平衡即可。这一基金以低于市场价格的电价卖给印度贫穷地区，既实现了当地居民的脱贫，又实现了公益项目的规模扩张和可持续发展。

　　通过市场化运作，慈善机构在保障目标达成的同时，利用多渠道资金优化了自身的财务结构，从而能够扩大经营范围，降低经营风险，提高经营质量。在慈善组织不断发展的过程中，其本身也在不断探索演化的新模式、与金融资本要素相结合的新方式，衍生了新型金融工具来引导资本进入慈善事业。比如，2012年纽约市开始借助投资银行的力量推动社会效益债券的项目运作，该项目首先由高盛集团发行社会效益债券，所得到的融资交由非营利组织进行管理和运用，其中一个目的是教育和引导纽约市监狱中的青少年囚犯，降低他们再次犯罪的几率。该项目以成果为导向，把降低再次入狱率作为项目的考核目标，最终取得了超过预期的效果。这种设计既能提升慈善绩效，又能提升评估工作的科学性和效率性。根据测算，倘若这些青少年囚犯再次入狱的几率降低10%，政府因此可以节省再教育经费达1200万美元，那些购买社会效益债券的投资者也可以从中获得不菲的收益。

　　目前，美国的慈善机构已经实现了专业化管理，形成了大量第三方服务机构，可以提供财务、咨询、培训等服务。家族慈善也重视慈善管理运营模式的科学性与专业化。例如，洛克菲勒家族的成功在于用专业的方式来运营慈善事业。洛克菲勒慈善事业聘请专职的慈善事业经理人，同时建立多个信托基金来协助管理家族资产，推动家族慈善的持续发展。成立洛克菲勒慈善顾问机构，面向世界开展慈善咨询，在提高家族影响力的同时也使得洛克菲勒家族与全球慈善界的联系更加紧密。

　　（五）慈善制度规则的积极探索者

　　美国慈善事业的国际化之所以成为全球典范，很大程度上是由于政府在立法、协调与支持其国际化的过程中起到的关键作用。纽约慈善组织从培育、运营及管理等各个流程阶段都有着完备的制度化措施，从而有效保障和规范了慈善组织的发展。慈善活动的有效开展需要投入大量的人力、物力和财力，而由于其非营利性质，传统市场力量难以承担慈善服务或生产技艺的全部成本。因此，联邦、州和地方政府机构通过各种直接或间接的税收激励机制来鼓励慈善活动，保障和促进了慈善市场行为。一是减免慈善组织的税收。根据美国税法相关规定，符合条件的公共慈善组织所接受的慈善捐款可适当减免税收，并且其大部分收入（包括投资收入在内）通常可以免税。二是慈善捐赠的税前扣除。一般而言，一项捐赠要想作为慈善捐赠申请税前扣除，必须同时符合以下4个条件：第一，必须捐赠给符合条件的慈善组织；第二，捐赠必须是在不期望得到利益回报的情况下进行；第三，捐赠者通常需要转让其在捐赠财产中的全部权益；第四，只有财产捐赠才可以申请税前扣除。三是对捐款者的限额扣除税收。这些优惠通常包括免税、所得税豁免以及捐赠减税。

　　另外一些直接的财政激励措施还包括诸如通过纽约市产业发展机构以及纽约市资本来源公司所进行的免税债券融资。纽约市产业发展机构的非营利债券规划为非营利组织提供了使免税债券融资和税收扣减抵押增至三倍的途径，从而为并购、建设、修缮以及设施的配备提供资金;纽约市资本来源公司则为慈善组织提供一种新的途径以获得成本较低的免税筹资，通过其贷款推进援助计划，纽约市资本来源公司可以向纽约市内规模正在扩展或者服务正在改进的非营利组织提供直接贷款。

　　为了促进慈善组织的集聚，纽约市还通过间接的行政优先权来鼓励慈善组织聚集在特定地理区域。比如纽约市的不动产激励措施，包括对诸如曼哈顿北部地区，布朗克斯、布鲁克林、斯塔滕岛、昆斯等制定区域房地产商的税收减免；还有工业和商业激励计划(ICIP)对于因商业建筑的改建、翻修或者新建而新增的价值免予征收房地产税。慈善组织有优先资格申请这样的项目，并且还能获得额外的利益。

　　纽约市不仅通过以上普适性的激励措施来促进慈善组织开展慈善活动，对于一些弱势人群，以及需要大力扶持的艺术和文化活动，纽约市政府还通过运营、资金补助、与慈善团体签订合同工的方式进行针对性的资助。在过去，由于慈善事业高昂的交易成本和极低的利润，市场对于慈善事业的投资望而却步，使得慈善组织在融资和借贷方面遭遇困境。政府的介入则在社会上起到重要的引领作用，从而解决了这一难题，例如通过社区再投资法案，要求银行向贫困地区以及为低收入社区服务的非营利组织提供贷款，进而为慈善组织拓宽了营运资本的渠道。

　　在市场化运作的同时，慈善也需要理性的衡量和有组织化的专业监督与管理，建立专业化和有组织性的机构，才能更好地维护自身的利益，从而提升对社会事业投资的价值。监督机制既包括外部治理，即通过政府、行业、社会对慈善组织进行管理与监督，也包括慈善组织的内部治理。美国社会较为接近自我组织的社会模式，“去中心化”是美国体制的主要特点，在这种自组织的社会模式中，形成自发的私人资助的志愿组织，代表公众进行监督，如“全国慈善信息局”、“改善企业管理委员会公益顾问组织”和“福音会争取财政负责理事会”。美国的社会提倡“自我规范”，即除了外部治理外，内部的治理与约束更为重要。例如，“基金会理事会”除了维护基金会的利益，更重要的是起到监督自律的作用。

　　（六）推动社会进步的重要贡献者

　　20世纪以来，诸多纽约的基金会不断推动纽约市的社会改良，引领美国走向社会进步的道路，减少贫困，促进健康，直到今天还在推动全球文明的进程中发挥着重要作用。基金会始终大力支持教育和基础学科，热心倡导知识传播和文化学术交流，对社会生产力发展起到了积极的推动作用。特别是在一些自然科学领域和社会科学领域的最新发明和研究，都少不了基金会的身影，这其中纽约的基金会扮演着重要的角色。例如，1928年，洛克菲勒基金会参与并资助了英国人弗莱明发现青蒿素的过程；著名南非微生物学家泰勒尔，就是在洛克菲勒基金会成立的试验室中培养出黄热病疫苗而获得诺贝尔医学奖和病理学奖；洛克菲勒基金会和福特基金会等基金会联合发起的“绿色革命”项目，帮助稻谷等农作物实现了产量翻倍。

　　同时，也有不少新项目先是由基金会发起，而后被政府接管成为一项新政策。例如：福特基金会治理贫民窟的“灰色地区”项目，后来成为了约翰逊政府“向贫困开战”计划的先声；卡耐基基金会发起的公共图书馆、大学教师养老金计划已经成为被列为公共福利；洛克菲勒基金会在二战后，第一个进行美国人口变迁分析，后成为美国政府五年一次的经常项目等。基金会依靠着自身的财力和影响力，通过纽约这一全球的窗口，维系和推动着全球的经济发展，减小贫富之间的不平等。

　　（作者：李鲁、陈彦麒-上海行政学院经济学部）