清朝中期，人口急剧增加。鸦片战争和太平天国运动后，无业游民成了社会的一大严重问题，甚至出现了“强者流为匪类，弱者毙于饥寒”的惨象。其实并非所有游民都游手好闲、好吃懒做，很多游民由于灾荒和战乱，没有本钱和一技之长养家糊口。当时社会上有一种借贷形式，即印子钱，但是印子钱盘剥严重，百日内的利息就要达到本金的40%，甚至100%，因此民间有识之士就萌发了建立无息借贷的救助之所。

　　扬州镇江府丹徒县绅士严寿彭在光绪二年（1876）设立了借钱局，并在两年试办后正式刊布借钱局的章程，希望在更广泛的范围上达到救助的目的。借钱局的章程共18则，郑观应为之撰写《拯贫借钱局序》。借钱局的运作方式在印子钱的基础上有所增补损益，其章程规定：“借一千文者，每日还本十文，五日一送，以百日为期，收清为止”。这与印子钱相似，但是借钱局一改印子钱的重利盘剥，而不收分文利息。可以说，印子钱重在盈利，借钱局则以救助为目的。

　　扬州借钱局具有首创之功，且已有了较为完备的组织运作方式。它对借贷者有一定的要求，其救助对象必须是缺乏必需资本的城市无业贫民。更为重要的是，借钱局对借款人的品质和操守有一定的要求，它在“十不借”中规定：吸洋烟者、赌博游荡者、无家室者等人均不属于借贷范围。可见，借钱局的道德伦理观念十分浓厚。借钱局是小额借贷，最少八百文，最多五千文，具体数量多少依据借款人的本钱需求而定，且实行“连环互保”，对借款人和担保人要仔细查访并逐一登记。

　　扬州借钱局开办后三年，绝少发生拖欠还款的情况，因此运转非常顺利。偶有一次，借钱局故意暂停借款业务，但是三个月后，除了两户病故少去七百五十文之外，其余借款都如数归还，可见当时人们的诚实和信用。为此，扬州借钱局又扩大了借贷规模，让更多的人受益。光绪四年（1878），借钱局借出总金额4000多串，救助达到2400户，约7000多贫民。

　　扬州借钱局规模如此之大，然而作为一家慈善组织，其运用成本却极低。因为借钱局可将每日还款循环借出，又能顺利收款，除了办事人员的薪金外，基本上没有其他耗费。1879年十一月《申报》登载《推广借钱局说》对其大加赞誉：“善举之有功者莫过于此；善举之易行者，亦莫过于此。”该文还总结了借钱局对社会的四大贡献，即权缓急、警游惰、杜奢侈以及清盗源。这些作用借钱局可谓当之无愧！

　　扬州借钱局出现之后，社会反响良好，江苏其他地区的仿效者也如雨后春笋般涌现。光绪八年（1881），苏州、南京等地亦开始仿行。光绪二十七年（1901）年后，清末新政实施，贫民问题日益突出，借钱局也日益繁盛，江苏、浙江、安徽、山东、四川都出现了借钱局或因利局，其中以苏州因利局和借本公所、宁波便民局、武昌因利局最为著名。

　　清末，盛宣怀在治理江北水灾时提出“标治四策”，其中包括“设借钱局，以田做押，轻息宽期，俾可后续”，此后借钱局在农村救灾中的作用也越来越显著。1918年，北京市政公所在北京分区设立贫民借本处。南京国民时期，更以法规的形式将贫民借贷规定为地方政府职能。借钱局逐渐成为国家社会保障体系的一部分。