秦代的里行政制度已经相当健全，里行政组织的基本要素配备比较齐全，里吏人员职数、职位配置比较合理，重要里吏有一定分工。从横向来看，里吏和民众互相配合，里吏承担着里部五大基本职能的主要责任：

　　第一， 承担着编户齐民籍的有关管理职能

　　民籍包括民宅园户籍、年细籍、田比地籍、田命籍、田租籍五部分内容，每一种籍簿所包含的内容不同，并且其中的部分信息年年在变化，籍簿各项信息的初步获得，由核心里吏负责，外围里吏配合，相关民众参与，靠集体力量完成。获得的信息由里部写作草稿，上报乡部政权。里典、伍老是里中提供给乡部户籍草稿的最后责任人，他们之所以失误受罚、连坐，根本原因在于里典、伍老直接负责户籍草稿的填报工作。正式存档上报的户籍一式三份，其填写由县乡两级专职官吏负主要责任，核心里吏可能参与，承担次要责任。

　　民籍的日常管理，乡部吏起主要作用，里部吏起辅助配合作用。里吏在户籍管理中的职责，一是配合乡部组织民众按时参加年度案比。二是配合乡部吏办理拆分户籍、迁移户籍手续。办理户口迁移手续时，里正、田典负有连带责任。三是里部吏协助乡部吏办理新生儿占年入籍手续。

　　第二， 担负着里部治安管理职能

　　里吏承担的主要责任可以从几个方面来认识：

　　一是里部门卫制。这是里部治安工作的第一道防线。里监门是里部专职治安人员，一个里设置两名里监门，两人相互配合，协同合作。其他里吏负连带责任，不更爵以下的民众人人有责，轮流参与，共同保障基层居民生活安全。里监门有一定的权力，用于号令里中民众，保护民众安全。里监门对里正负责，受核心里吏领导。

　　二是里部实行的什伍连坐制。什伍连坐制是一个复杂的法律子系统，以犯罪主体不同的违法性质确定相关人群或个体的连坐量刑标准，通常情况下核心里吏也是连坐对象。同居、里吏、伍人连坐，依照亲疏远近、身份高低而轻重有别，同居比后二者判罚罪重。同居连坐比主要里吏连坐量刑重，但也因实际情况区别对待。同等条件下，里典和伍老的责任比四邻大得多，伍人甚至可以不连坐。核心里吏是否连坐，依实际情况而定。秦代里部什伍连坐制大致可分为里吏连坐、同居连坐、家族连坐、伍人连坐、里部全民连坐、诬告连坐数种。同居连坐还分为男性犯罪连坐和女性犯罪连坐。从连坐责任大小、连坐频率高低看，里吏连坐责任最大，连坐频率最高。里部每一编户民犯罪或发生治安事件，核心里吏多少要受到牵连。从量刑轻重看，同居最重，家族次之，核心里吏、伍人基本相同，里部全民连坐判罚最轻。从连坐罪刑看，死刑最少，徒刑和肉刑也不多见，罚金最为常见，通常在四两到一两之间。此外，连坐者绝大多数情况下均有免除自新的机会。在统治阶级认为最为恶劣严重的谋反罪连坐者，也有免除的机会，其他罪名的连坐同样如此。从量刑大小看，连坐者所受罪刑处罚遵循“降罪降罚”原则，连坐者所受罪刑或罚金常低于犯罪主体。什伍连坐制的一个重要特点是：连坐罪的判罚因经济盗窃罪引起的判罚较重，而其他性质的刑事案件连坐判罚较轻。秦朝实行什伍连坐制，加强了政权对基层的控制，收到了明显的社会效果。

　　三是执行严格的身份管理制度。秦汉国家许多项重要制度的推行皆以编户民籍为前提条件，民籍一个最主要的作用是作为管制居民、镇压民众反抗的有效手段，平时把人民强制束缚在土地上，从事生产劳动。基层人民在日常生活中也要借助户籍来证明身份。民众出入里门，必须出示身份证明“辨”。

　　四是协助上级处理里部治安事件。上级官吏到里部办案，或有其他相关事务，首先必须有里吏参与配合。一旦有民事、刑事案件发生，里部主要协助上级官吏取证，并依照上级要求保护现场，并在简单层面上对事件做出处理。里典、受害人的家属、四邻常配合上级完成案件的调查和处理。在上级办案过程中，里典（里正）作为里部的主要责任人，若出现差错，就要因罪连坐。受害者及其家属、四邻是县廷专职官吏的主要调查对象。里典和受害者家属常按照上级要求，具体落实实际工作。

　　第三，负责里部赋税征收职能

　　赋税收入是维持秦帝国运行的经济支柱，乡里赋税来源于国家基层行政单元里的征收，其物质财富提取形式为口赋、户赋、献费、田租、刍藁，其中口赋分两类，刍藁分三类。算钱的征收方式以里为单位，由里正先统一收集，然后上交乡部。算赋的征收允许多月分次完成。献费和户赋的征收方式与征收口赋相同。秦代田租的征收比例为十税一。田租的征收，国家统一规定田租上交某一种谷物，这一种谷物也可以用其它不同谷物品种来代替，两者之间价格以当时的市场价为标准，按换算比例上交。刍藁是一种重要的战略物资，所需数量很大。刍藁的征收过程：以县为单位，预算一县所需刍藁的总量和刍、藁分别所需之量，然后将此数额分摊到各乡，里吏具体负责刍藁征收。乡部负责把每一个里应交的刍藁和用钱代交刍藁的准确数额下发到各里，里正负责最后落实。

　　第四，协助上级落实里部的劳役征发职能

　　秦国自商鞅变法以后，编户民的兵役、徭役负担就基本固定了下来，即在地方训练和服役一年，到京师做卫士或戍守边疆一年，每年服役一个月，这三项内容是秦帝国时期成年男丁法定的服役制度。秦代编户民男丁开始服役的年龄和秦成丁免老的年龄皆因爵位因素而有很大不同。秦代乡里对编户民徭役的征派以法律为根据，里吏是里部征发徭役的主要执行者和责任人，里典、伍老对里部劳役的违法行为责任不同。乡部吏负责其管辖范围内逃避徭役事务的记录，并有一定的实际处理权，里典则协助乡部吏执行处罚决定。朝廷征发劳役，被征发者如不按律令执行，要依情节轻重对主管人给予不同处罚，里吏也是受处罚的对象之一。

　　第五，里部协助上级征发兵役职能

　　秦代军事力量强大的一个因素是成功的征兵制度，而基层的里部在协助国家征兵过程中发挥了重要作用。里吏按照法律制度规定，确定服役的先后顺序，由里部吏确定名单。如不遵从法律条文，里吏被追究法律责任。征发的士兵还没有到目的地而逃亡，是里部吏从里部选拔新征士兵，故应当负有不可推卸的连带责任。里部吏协助执行县级政权的指令和分配征发名额。其征派方式是轮流分批分期进行，一家之内理论上不能同时征发两人服役。

　　此外，里吏还承担着其它职能。秦里部普遍设置的田典一职，其主要职责就是分管里部农业的相关工作，如耕牛的饲养管理，与田地有关的民事纠纷案件，宣传国家的收租法令。里部吏还选派代表学习先进农业生产技术。 里部除了发展农业经济外，还在里吏的推动下发展其它副业经济，发展多种经营，促成经济发展也是里政权的职责。没有里部良好的经济状况，民众的稳定生活、国家的正常运行都无从谈起，里吏在里部经济发展中所起的作用是显而易见的。里部的其他职能还有，一是里吏发放赈灾财物，二是分发国家喜庆赐物，三是里部的选拔举荐职能，四是里部吏民具有为爵位继承者担保的职能。

　　从以上以里吏为主担负的里行政职能看，秦代里吏的分工，其特点为小分大合。平时有专职分工，但当大量紧急事务到来时，大小里吏会通力合作，靠集体力量共同完成工作任务。秦代里行政组织职任明确，健全的里行政制度为提高中央政权对底层社会和居民的实际控制力提供了前提条件。

　　秦代里行政的控制能力十分强大。仅从兵役和中央层面的大型徭役征发来看，其同期征发人数能占全国总人口的23﹪至12.5﹪之间，工期多在数年以上，故常年在外参加兵徭役的劳动力的比例当在征发率区间值偏上。秦代里行政控制力之强，是不争的事实。但是，秦代的里行政有一重大缺失，这就是轻教化。秦代有教化，但它的教化是建立在法家基础之上的，带有明显的法律强制性特征，和儒家的教化大异其趣。因此，秦代的里行政是有缺陷的不完善的行政制度。

　　秦代社会基层里部活动的另一翼，即里自治方面表现得十分微弱。秦代的自发型里自治主要是邻里生产生活自治，它来自久远的传统和自然的起源。邻里自治，其参与者可以是同里之中任何个人、民户的自由结合，其行为给他人或集体带来不同程度的有益影响。简单家庭或核心家庭是组成里部的基本细胞，编户民个体又是组成家庭的基本成员，衣、食、住、行和劳作是他们日常活动的中心内容，但当单个人或者一户民众无法单独完成其生产生活任务时，邻里之间个人或群体性自由结合的各项自治活动自然就产生了，并从不同方面表现出来。自发型里自治在秦汉各个时期都存在，但汉代的引导型里自治却在秦代不见踪影。

　　由于在政府作用下产生的“引导型里自治”几乎是一片空白，秦代的里行政和里自治二者关系表现的极不协调。基层资源的过度征发，造成编户民大量经济破产，里部经济自治又表现得极其无力，一旦出现天灾人祸，由于民众抵抗自然灾害的能力很有限，无以为生，又往往是造成基层社会不稳定的重要因素。亡秦原因很多，但里自治功能表现微弱以致无法抗拒霸道的行政力量，这应当是造成秦代统治昙花一现的主要原因。（钟欣摘编）

　　摘编文献：张信通著《秦汉里治研究》（河南大学研究生博士学位论文，2013年。